利普斯基：街头官僚的关键作用
迈克尔·利普斯基（Michael Lipsky）在其1980年出版的《街头官僚》一书中系统阐释了他提出的街头官僚理论。本文摘录了其中的核心内容，从两个方面深入分析了街头官僚在基层公共服务提供中的角色和作用。选摘自《公共行政学经典（第七版·中国版）》（杰伊·M.沙夫里茨、艾伯特·C.海德主编，刘俊生译校），中国人民大学出版社，2019年8月。为便于读者理解，本文将书中的“街道官僚”改为了“街头官僚”，“街道机构”改为了“街头官僚机构”。另外，预告一下，利普斯基的《街头官僚》一书的中文翻译版目前正在紧张校译中，预计明年将与读者见面。
大多数民众与政府打交道（假定民众真的与政府打交道），不是通过给国会议员写信的方式，也并非通过出席教育委员会会议的方式，而是通过他们的老师以及他们孩子的老师与政府打交道，是通过街道上或巡逻车里的警察与政府打交道。
这些基层公共服务人员不仅在其工作过程中直接与民众发生互动，而且在其履职过程中手中还握有实质性的自由裁量权。在本研究中，我们把这些基层公共服务人员称为街头官僚（street level bureaucrats），而把在政府总雇员中街头官僚占有很大比例的公共服务机构称为街头官僚机构（street level bureaucracies）。典型的街头官僚包括教师、警官和其他执法人员、社会工作者、法官、公法律师和其他法庭官员、卫生工作者以及许多其他根据政府项目规定提供服务的公共雇员。工作在这些岗位上的雇员，因为他们的工作环境相似，故常常有更多共同之处。
街头官僚提供服务和给予制裁的方式对民众的生活和机遇产生着影响。这些方式规定了民众活动的社会和政治背景。因此，每次福利得到扩展的同时，国家也在扩张其影响和控制。作为公共秩序的供给者，街头官僚是政治论战的焦点所在。他们常常受到来自两个方面的困扰，一方面是服务对象要求提高政府服务的有效性和回应性，另一方面则是各色公民群体要求提高政府服务的效力和效率。因为街头官僚的工资在政府非防御性支出中占有相当大的比例，故对政府预算规模的质疑通常都会迅速地转化为对这些公共服务的范围和内容的关注。此外，公共服务人员已经扩大并逐渐加强了其集体性力量，以至于在有关公共服务范围的论战中，在涉及影响其身份和地位的辩论中，他们已经成为一支完全独立的重要力量。
有两个一般性理由决定着街头官僚在围绕公共服务的政治论战中居于支配性地位。首先，对政府服务范围和重点是否适当的争论，本质上都是围绕这些公共雇员的范围和职责而展开的。其次，街头官僚对民众的生活有着相当大的影响。这种影响也许有好多方面：他们把民众社会化到政府服务所期望的方向上，把民众社会化到政治社群中的某个位置上；他们判断民众是否具备获得政府福利的资格，是否应该受到政府制裁；他们监督着民众在这些项目中接受的待遇（或服务）。因此，在某种意义上讲，街头官僚在暗中调适着民众与国家在宪法方面的某些关系。
围绕公共服务范围和内容而展开的冲突
在经验的世界里，我们感知到的教师、福利官员和警官，都是有着各自组织和目标的不同公共机构的成员。但若我们以公共雇员是否与民众有着直接的互动，以及他们对民众生活的重要方面是否拥有自由裁量权为标准，对他们进行划分的话，我们就会看到，公共雇员中占有很大比例和巨大数量的雇员都具有这两个方面的工作特性。在国内事务的工作领域，这些雇员占很大的一部分。在美国，州和地方政府雇用大约370万人在当地学校工作，雇用50多万人从事警察勤务工作，还雇用30多万人负责公共福利事务。公立学校雇员相当于地方政府雇员总数的一半以上。教学岗位相当于教职员工岗位总数的2/3，其余岗位中，也有很多人要么是从事行政工作的昔日教师，要么是在学校直接提供服务的社会工作者、心理学家和图书管理员。在320万名不从事教育工作的地方政府公共雇员中，约有14%是警官。在州和地方政府，除教育工作者外的每16个人中就有1人从事公共福利工作。在这个领域以及其他领域，大多数雇员所负责的工作都与民众有关系。
其他街头官僚在地方政府剩余人员名单中也占有相当大的比例。虽然美国统计局（U.S. Census Bureau）不提供适合于我们研究目的的职位分类细目，但我们可以假定，在110万名卫生工作者中的许多人、5000名公职律师中的大部分人、各类法院雇员中的许多人以及其他公共雇员也都是作为街头官僚在履职。全美的大城市雇用了数量庞大的街头官僚。例如，芝加哥的在校教师有26680人，这个数量比芝加哥许多郊区城镇的人口总数还要多。
用来衡量就业于公共部门的街头官僚之重要性，还有一个办法，那就是看一下用来支付他们工资的公共经费的总数。在1973年所有地方政府的工资总额中，用以支付公共教育工作人员工资的占去一半多。这其中的80%又用来支付教学人员的工资。警察工资约占地方政府薪水（学校工资除外）的1/6。
在过去的25年中，公共就业岗位数量增长的很大一部分就是在街头官僚这个层级上。从1955年到1975年，公共就业增长了一倍多，这在很大程度上是因为战后生育高峰以及老年人和需要赡养的人在逐年增加，这使得州和地方政府扩张了其在教育、健康和公共福利等方面的活动。
街头官僚机构都是极端的劳动密集型机构，其职责就是通过其雇员提供服务，而且其运营成本也反映着它们对领薪雇员的依赖。因此，政府花在教育、治安或其他社会服务（当然啦，不包括收入维持拨款，或在监狱和看守所情况下的犯人维持拨款）上的费用，大部分都直接用在了支付街头官僚的工资上。例如，大城市花在治安方面费用的90%以上都用在工资支付上。
不仅街头官僚的工资成为公共服务成本的主要部分，而且街头官僚所从事公共服务的范围也逐渐在扩大。慈善曾经是私人机构的职责所在。联邦政府现在也要为穷人的收入需求做好必要的准备。像治安、教育、卫生等这样一些重要领域，过去也是由私人组织履行职责，现在则由公共部门来履行职责。此外，在所有这些领域，政府不仅取代了私人组织，而且也扩展了公共组织的职责范围。这十分明显地表现在以下方面：用于社会保障和公共安全的公共支出日益增加，学校的职责范围也扩大到婴幼儿和后青少年时期的教育，公众要求获得他们支付得起费用的医疗保健服务。
公共安全、公共卫生和公共教育也许仍然是易于规避的社会目标，但这些方面在19世纪就已经被纳入政府活动领域，成为积极型政府（active government）的职责所在。在社会福利领域，此种公共职责的转换已经使得有些学者认为，民众在现代美国社会“可以获得”的东西或许主要就是他们可以向政府索要的各种“慷慨救助”，这些学者还认为，这些福利是一种“新财产权”（new property），民众对这种“新财产权”的索取权应该作为一种公民权利得到保护。街头官僚在保护这些公民权利方面起着至关重要的作用。他们要么是通过各种服务项目直接提供公共福利，要么就是在民众与其新的（但绝非可用来抵押的）财产之间进行调解斡旋。
民众越是贫穷，街头官僚对他们的影响力也就越大。的确，这些公共服务人员处在一种特殊境地，这很可能使得他们成为贫穷问题的一部分。想想这样一位福利受益人，她居住在公共住房，为了使儿子复学而向法律服务律师寻求援助，她的儿子因频繁地与警察发生冲突而被暂令停止上学，她则被困在街头官僚的网络中。这些街头官僚对她的判断并不一致，但在所有行动中都称她是“利益”和“公共利益”。
没有能力从私人部门中购买服务的民众必定会转而从政府中争取这些服务，前提是他们真的会接受这些服务。的确，穷人如果穷到生活无以为继的话，那就有权享受这些服务，这被视为社会进步的一种标志。
因此，社会改革家们在设法解决穷人问题时，常常不会去讨论街头官僚的地位。福利改革家们则转向把服务的提供从赡养费用决策中分离出来，或者说他们设计一种负所得税制（a negative income tax system），以便在福利分配方面排斥社会工作者的作用。对于法院案件积压问题，人们常常会建议增加法官人数。大家都认为，早期儿童教育在很大程度上能够为其日后的成功奠定基础，这就导致我们制订出诸多计划（如“开端计划”），以便提供丰富的早期儿童经验。
在1960年代和1970年代初期，政府对社会问题具有代表性的回应就是委托一个特别的街头官僚小组来处理这些问题。穷人被剥夺了平等进入法院的权利吗？政府给他们聘用了律师。穷人享有平等的卫生保健吗？政府设立了社区诊所。穷人享有均等的教育机会吗？政府制订了内容丰富的各种学前教育计划。开发适合于街头官僚的就业机会，这远比缩小收入差距要容易得多，并且还不大容易制造混乱。
在最近几年里，用于街头官僚的公共开支在不断地增长，公共雇员从中受益颇多。他们的工资在不断增长，工资水平从寒酸到受人尊敬，乃至到令人羡慕。同时，公共雇员（街头官僚占主流）通过发展工会以及类似于工会的各种协会，已经前所未有地确保了对其工作条件的控制。例如，教师和其他从事教学的人员已经有能力保住他们的职位，甚至有能力增加其编制，尽管学校因其成本时常会受到纳税人的抨击。尽管学龄儿童的数量在递减，但学校教学人员的比例却连续攀升。此种发展伴随公众对以下看法的支持：像教师和警官这样一些街头官僚对一个健全社会来说是必要的。
财政危机已经影响到很多城市，尤其是纽约市以及新近的克利夫兰市（Cleveland）和纽瓦克市（Newark）。财政危机也使得我们有机会来评估公共服务人员在面对经济压力的情况下如何保住自己岗位的能力。既然市政预算中有好多部分属于不可变更的强制性支出——如债务的还本付息、养老金计划和其他人事福利、合同规定的强制性增薪、基本建设支出保证、能源购买等等——那削减市政预算就要找到“减肥”的地方，这个地方就是那些服务部门，这些部门的绝大部分支出都在工资开支方面。虽然许多公共雇员在财政危机期间业已遭到解雇，但值得注意的是，这些公共服务人员经常会游说议员、讨价还价和劝诱说服，以便把这种摩擦降至最低程度。他们的诉求经常会得到公众的支持，因为公众担心街头警力的减少会导致治安状况下滑，公众也厌恶因减少垃圾收集车辆而导致街头肮脏的状况。他们还会得到学生家长们的支持，因为这些家长觉得如果解雇教师，那专业人员就会减少，他们孩子受到的教育就会不如过去。而且这不会损害他们的如下论点：许多公共雇员及其亲属会在这个城市里投票考虑裁军。
服务部门的扩张标志着福利国家福利范围的扩张。随着人类的诸多需求得到认可并得以明确界定，服务部门正渗透到人类需求的各个领域，并在大家公认的每个领域中得以扩张。这并不表明人们的需求得到了满足，但服务型国家（service state）确实突破了公共责任与私人事务之间的藩篱。
这些城市的财政危机都集中在服务部门，在目前资源短缺的情况下，这从根本上对服务型国家优先考虑的事项提出了挑战。在此种挑战中，自由主义者现在已经站到了财政保守主义者那边。但他们不会通过质疑20世纪发展起来的公共服务和公共责任是否适当的方式直接地站到财政保守主义者阵营中，而是会从反面间接地站到财政保守主义者阵营中，也就是他们会争辩说，公共雇员的增加以及他们对税收需求明显的不可逆转性威胁着政治秩序的自主性、灵活性和繁荣情况。有关适当服务范围的讨论要直面因挑战整个社会服务架构必然造成的威胁，当然需要从非平衡公共预算的视角来看待此种挑战。
围绕与公民互动而展开的冲突
前面已论证过，街头官僚容易成为论战的焦点，是因为政策的改变必定会关联到他们。街头官僚容易成为公共论战的焦点所在的第二个理由，来自于他们与民众互动的直接性和即时性及其对民众生活的影响。通过街头官僚传达的政策很多时候都是与个人相关联的即时性政策。他们通常当场做决定（尽管有时他们不想这样做），并且他们的决定全部都集中在个人身上。相比之下，虽然一项城市改造计划也许会破坏一个居民区，代之以新的住房和住户，但这项计划会持续很长时间，也有许多不同阶段，而且其终结于远离小区居民日常生活的政治舞台。
街头官僚的决定倾向于再分配性的和分派性的。通过决定福利受益者的资格，他们提高了某些民众对政府物品和服务的要求，付出代价的则是普通纳税人和那些其请求被否决了的人。通过增加或减少可用于低收入人群的福利，他们暗中调节着再分配的程度，为此付出代价的是那些较富裕的人群。
从另外一种意义上讲，街头官僚在政策过程中的决定影响着民众的生存机会。指定某人或视某人为福利领受人、行为不良的青少年或很有成就者，将会影响其他人与这个人的人际关系，也会影响这个人的自我评价。由此启动了（或延续着）这样的一个社会过程，我们可以从该过程中为如此多自我应验的预言推断出若干理由。被裁决为少年犯的孩子会形成一种“不良行为者”的自我形象，并与其他“行为不良的人”被归为一类，这就大大增加了这个孩子按照起初这种行为做事的可能性。被老师认为在学习能力方面具有很好天赋的孩子，相比被老师认为不优秀的但却具有同样智力的那些同龄孩子，会学到更多的东西。福利受益人虽然找到或者接受了住房，但却觉得不如那些具有同样可支配收入的非福利受益者。
街头官僚的工作环境特殊，其中最为典型的方面就是他们必须处理民众个人对他们所做决定的反应，无论如何需要注意他们自己所做决定可能造成的各种后果。说到民众的自我评价会受到街头官僚行动的影响，就必须要说民众对政策做出的反应。这并非唯一局限于潜意识过程。街头官僚的服务对象对真实的或感知的不公正会做出愤怒的反应，并使用某些策略来对付服务人员，他们在对街头官僚的决定做出反应时会表现出感激和高兴或者愠怒和冷淡。电话公司、车辆局或其他政府机构，由于其工作人员对一项要求或请求紧密相关的个人情况不了解，而处理事情太过缓慢和例行公事似的，这是一回事。而一位工作人员，人们正在跟他讲话并希望他至少能够认真地和带有同情心地倾听一下其诉求时，这位工作人员却“官僚主义地”（贬义地使用）推诿扯皮，这是完全不同的另一回事。简言之，街头官僚的实际工作情况与理想官僚组织中非人情化的超然决策差不多，然而，街头官僚机构关键决策所针对的对象——人民——的境遇实际上却会随着决策结果的变化而变化。
街头官僚同样也是公民反映的焦点所在，因为街头官僚手中的自由裁量权使得他们有可能代表人民友善地做出回应。他们对“公共利益”广泛地负有一般性责任，这就有望使得每个服务人员在对待服务对象时采取一种和蔼的或亲切的态度。大型的非人情化机构掌握着给予福利、进行制裁和提供机会的权力，在这样的世界里，工作说明有必要保持一定的模糊性，以减少相关服务人员将来可能在法庭上遇到的麻烦。
此处的讨论有助于解释围绕街头官僚提供个性化服务而展开的持久性论战。同时，政府通过街头官僚提供服务的特性有助于解释为何街头官僚会在当下成为社区冲突的焦点所在，也有助于解释为何街头官僚在可以预见的未来仍然会是这种冲突的焦点所在。自1964年以来，最激烈的社区冲突一直集中在学校和警察局方面，集中在卫生和福利机构及单位的回应性方面，这绝非偶然。它们不是负责提供公共福利的机构，就是负责进行公共制裁的机构。针对民众个人的决定都由这些机构做出，因此这些机构就会成为抗议的主要目标。正如皮文和克洛尔德（Richard Cloward）所说的那样：
……民众体验到剥夺感和压抑感，是发生在具体情境中的，并非是某个抽象过程的最终结果，正是这种具体体验把民众的不满转换成针对特定机构的怨恨。……例如，接受救济的民众体验到的是在破旧不堪的房子里等待着那些具体办事人员的施舍，而没有体验到美国的社会福利政策。……换句话说，正是民众的这种日常体验塑造着他们的怨恨，建立起测量他们诉求的办法，指出了他们的矛头所向。
虽然民众是作为个人与这些官僚机关打交道的，但学校、辖区住房或者社区诊所却都是集中实施与个人相关政策的地方。这些行政安排对民众来说就意味着受到控制，至少意味着受到影响，这些组织将影响民众个人享受到的服务质量。因此，要想使社区组织的努力有所成就，我们需要两个前置条件：一是希望和可信性，即希望和相信那些参加群体行动的个人会得到福利；二是靶子，即要有一个明确的、可接近的和可责备的服务机构。
社区行动集中在街头官僚机构上，这明显是社区特性使然。这些公益机构在社区里占优势地位，有助于形塑社区认同。这些公益机构或许会对重要的社区群体做出回应（波士顿高中一直在这样做，很有传统），或许不会对居民们喜欢的社区和身份观念做出什么回应，而且还会加以反对，就像有些学校对西班牙少数族群的传统不予理睬那样。民众无论是由于对社区公益机构的特定怨气还是由于对它们更为广泛的关注愤而采取行动，他们全力抗议街头官僚机构的做法也许可以归因于对这些机构太过熟悉、这些机构在社区福利中的关键作用以及在某种程度上觉得这些机构对它们所服务的民众不够负责任。
最后，街头官僚凭借着其作为社会控制机构的角色在调节当代冲突中起着至关重要的作用。接受公共福利的民众与提供公共服务者二者相互作用，后者会对前者的某些行为提供要求。民众应当预先考虑到这些公共服务者的要求，并且公共福利申请人也应当修正其行为，对其接受的服务和街头官僚自身应当具有“合适的”态度。教师传达并实践着对教学、自身和其他互动效果的适当态度的预期。警察传达着关于公共行为和官方机构的预期。社会工作者传达着关于公共福利和受益人状态的预期。
街头官僚所具有的社会控制功能，需要我们在讨论公共服务人员在社会中所居地位时给以评论。现有经济体系使得某些人没有成为其主要受益人，我们基本的经济和社会制度也忽略了一些人，在缓和这些人所受到的影响时，公共服务部门在其中起着举足轻重的作用。在处理吸毒者、小偷、行凶抢劫者以及那些其不良社会行为与其经济状况联系在一起的人的过程中，警察、法庭和监狱明显地起着这样一种作用。而在把人群社会化到经济秩序上来以及在为不同社会阶层带来可能机会方面，学校同样在起着这样一种作用。公共救助和公共就业计划的扩大有利于缓和失业的冲击，或有利于减少社会的不满；而在就业机会得以改善时，公共救助和公共就业计划就要有所收缩。另外，制订和实施这样的计划意在传达出这样一种信息，即吃福利的情况要尽量避免，工作无论报酬如何，总比吃政府救济要好。人们同样可以看到在“向贫困宣战”中的公共政策的双刃性。在向贫困宣战的地方，社会服务和社区行动的公共收益赋予居民区公益机构各种利益，那些潜在的持不同政见者可以角逐这些利益，普通市民也可能对这些利益产生依赖。
福利国家的福利扩张，对某些人来说就是最大限度地延伸福利范围，而对另外一些人来说则是最大限度地延伸社会控制。街头官僚在一定程度上成为论战的焦点，是因他们扮演着这种双重角色。我们是要为降低行政成本以及减少对受益人的骚扰而不再对福利申请进行详细审查，还是要以控制滥用福利和防止福利受益人趁机占便宜为名加强对福利申请的详细审查，福利改革就是因未能解决这种分歧而败下阵来。对于青少年行为矫正和心理健康工作，有人以成本效益和康复为名希望解散那些大型公益机构，有人则为避免放纵那些尚未矫正好的“非正常人”造成的代价而希望保留对他们的严密监督，青少年矫正政策和心理健康政策也都是在这些争论中败下阵来的。简言之，街头官僚同样处于论战的中心，是因为一个有着重大分歧的社会，它认识到以公共秩序为名的社会控制和接受现状都是社会目标，而减少街头官僚作用的建议案（取消福利审查、减少假释人员、使大麻合法化）则与这些社会目标相抵触。
公开的论战同样集中于适当的社会控制方式上。目前对矫正政策的争论，涉及自动宣判和一种“精明务实的”惩罚观或者更具恢复性的定向，反映着围绕监狱服刑人员受到管制的残酷程度而展开的冲突。在教育实践中，就宽大的惩处政策和更具柔性的教育之适当性或者严格的惩处政策和更具刚性的传统教学而论，公众同样被分裂为两大阵营。还有一个领域也是围绕适当社会控制方式问题而展开论战的，这就是“用医疗方法来处理”人们的异常行为，正是医生而非厉行纪律的人将异常行为中的破坏性行为推定为干涉的理由。
在民众看来，街头官僚的角色就像政府职能那样广泛，其作用也被民众强烈地感受到，因为民众在学校教育、纠纷解决和卫生服务等日常生活方面需要与相应的街头官僚打交道。总体上，街头官僚消耗了公共资源的很大份额，由此也成为社会期待所在，即期待在公共服务供给与合理公共支出负担之间维持适当平衡。作为个人，街头官僚承载着民众的希望，即希望政府公平地和有效地对待他们，即使在他们清楚地认识到有效干预受到限制和海量处理事务而使得回应能力受到限制的情况下亦是如此。
（本文选摘自《公共行政学经典（第七版·中国版）》（杰伊·M.沙夫里茨、艾伯特·C.海德主编，刘俊生译校），中国人民大学出版社，2019年8月，有删改。）
“由经典组成的经典”
杰伊•M.沙夫里茨 艾伯特•C.海德 主编
刘俊生（中国政法大学） 译校
中国人民大学出版社
2019年8月
由杰伊•M.沙夫里茨教授领衔主编的《公共行政学经典》一书，是一部贯穿公共行政学百年发展历程的经典论著选集，收录了39篇极具代表性和影响力的经典论著。从公共行政学科初创时期的代表人物威尔逊、古德诺，到20世纪中期的西蒙、沃尔多，再到20世纪后半叶的弗雷德里克森、罗森布鲁姆，这些公共行政学发展史上的代表性人物的代表性作品，都被收录到这部“由经典组成的经典”之中。
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